目录

1.顺天府
2.奉天府
3.总督衙门
4.巡抚衙门
5.布政使司与按察使司
6.道
7.府
8.厅
9.州
10.县

    1.顺天府

    清定都北京后，以北京为顺天府，设府尹（北京市长） 1人，掌京畿地方之事。自雍正元年（公元1723年）以后，特派大臣 1人兼管府尹事，从六部尚书、侍郎内选任。自乾隆八年（公元1743年）以后，顺天府所属共24州县，设西路、东路、南路、北路四厅，分管各州县事。

    康熙二十六年（公元1687年）于四路厅设同知（相当于今天的县长） 1人，分管所领各州县。初设时专掌捕盗，乾隆十九年（公元1754年）以后，兼管各州县钱粮。二十四年（公元1759年）以后，刑名案件也由各厅同知审转，并定四路厅的关防为“刑钱捕盗同知”。西路同知并管稽水利，其关防加“水利”二字。四厅各设典吏若干人（少者 2人，多至14人）协助同知办事。

    顺天府职官在兼管大臣与府尹之下，设有府丞（管行政）、治中（吏治）、通判（纪检）、经历（财务）、照磨（审计）、司狱（监狱），府学教授及训导，吏员，分掌所属事务。以上各官，除府学教授、训导有满员 2人外，其余都是汉人。

    府丞自有办事衙门，管理学校、考试之事；治中办理钱粮，户籍、田土等事；通判办理词讼、礼仪及杂项事；经历、照磨、司狱的办事机构为经历司、照磨所及司狱司。经历司掌收发文移，照磨所掌核对文书及乡试缮册弥封之事，并兼管贡院（顺天府乡、会试考场）校舍什物，司狱司掌刑部所送流徒人犯收押与发遣事务。以上三机构均有吏员协助办事。府学教授、训导分掌教习顺天府文、武学生。府学并兼保管书籍与文庙祭器、乐器。有继承、攒典各2人，协助办事。

    顺天府所属各州县，除直属两京县外，其他各州县地方事务，均要分别汇报顺天府及直隶总督查核。

    2.奉天府 

    清初，盛京地方设辽阳府，顺治十四年（公元1657年）改为奉天府，设府尹（陪都市长） 1人，掌盛京地方之事。乾隆二十七年（公元1762年）规定，由盛京将军节制。乾隆三十年（公元1765年），改派盛京六部侍郎 1人兼管。光绪二年（公元1876年）又改由盛京将军兼管，府尹加二品衔，以右副都御史行巡抚事。 

    奉天府的官僚机构略同于顺天府。

    3.总督衙门 

    清沿明制，划全国为若干大区，每区设总督（军区政委） 1人，正二品（若加尚书衔者为从一品），光绪三十三年（公元1907年）都建为行省，改盛京将军为东三省总督，并兼管三省将军事务。

    各省总督依例均有兼衔，雍正元年（公元1723年）规定，除授为尚书例兼都察院右都御史外，其余各省总督，俱为兵部右侍郎兼都察院右副都御史。所以，总督又兼有监察地方之权。

    各总督除节制所管省区内提督，总兵辖军外，又各有直属军队，名为“督标”。一般有中、左、右 3营，也有中、左、右、前、后 5营的。有的省还设“城守营”。闽浙更特设水师营和海防营。各省督校兵额各不相同，两江虽仅3营（中、左营及江宁城守营），而兵额最多，有四千余人。最少是陕甘、两湖，仅一千余人，其他则有两千多、三千多不等。各督标营均设有副将、参将、游击、都司、守备、千总、把总等官。

    4.巡抚衙门

    清于各省设巡抚，从二品，为一省之行政长官（省长），例兼都察院右副都御史，兵部侍郎衔。掌考察全省地方官员。本省关税、漕政等也总归巡抚掌管。若有用兵，则督理粮饷。每年乡试，例由巡抚督试，武科则由巡抚主考。各省巡抚也如总督，都自有直属军营，名为“抚标”。巡抚又多兼提督衔，节制本省各镇总兵。其职权稍次于总督，无总督之省，则更是独当一面，所以巡抚与总督同是地方大员。

    各省巡抚兼提督衔的，在清初则是个别，以后逐渐增多，到光绪年间，所有巡抚均兼提督衔，并都加兼理粮饷衔。巡抚直属之“抚标”，一般有左右 2营（有几省设有城守营或捕盗营的），最多为 4营，其兵额以新疆为最多。各抚标最高武职官为参将，以下有游击、都司等，与督标同。 

    各省巡抚衙门内部组织，仅有书吏人员，且以陕西、贵州两省最多。至光绪三十三年（公元1907年），安徽巡抚冯煦奏设辅助各员，佐理文牍，分科办事，设有秘书、助理秘书、参事等职，并设会议厅。此后，各省也照章增设。

在清代前期，总督、巡抚所辖省区还未十分确定，中期以后，才确定设八督十二抚。总督、巡抚的职权也随着时代而有不同。前期督权远过抚权。总督兼辖区域有包括3省的，例如两江总督按例辖江苏、安徽、江西3省。而后期安徽、江西两省巡抚即不再听从总督指挥。至于衙门设在同一城里的总督、巡抚（如两广总督与广东巡抚同驻广州），经常发生摩擦并相互牵制。为解决这个矛盾，只好把与总督同城之巡抚衙门裁撤，以总督兼巡抚职。此外，总督之衔称也与明代有异同，例如直隶本来不是省区名，而以直隶总督为各省总督的领袖，又如四川总督皆兼巡抚事，为有督无抚之省区。至于总督、巡抚带兵部、都察院衔，似乎是唐代观察使带台省官的遗制，而其实又有不同，唐代的观察使是差遣，而清代的总督、巡抚已变为实官，带部院衔是藉以表示为朝廷特派之部院大臣，非此即不能兼辖文武，行使纠察权，使地方官吏一律听其命令。

    5.布政使司与按察使司

    布政使司的布政使（省长），一般称“藩司”，又称“方伯”。清代的布政使品级与巡抚同，是从二品官。掌一省之行政和财赋之出纳。国家政令由他向府州县宣布，故又称“承宣布政使司”。每十年将全省户籍、税役、民数、田数，汇报于户部。各项重要政务，报于督抚议行。清初，于每省设左右布政使各 1人。顺治十八年（公元1661年），分江南布政使司为江苏、安徽各 2人。康熙二年（公元1663年），分陕西布政使司为陕西、甘肃各 2人。三年又分湖广布政使司为湖北、湖南各 2人。六年（公元1667年），去左右系衔，每省只设布政使 1人。光绪十年（公元1884年）新疆建为行省，增设甘肃、新疆布政使 1人，驻乌鲁木齐。光绪十三年（公元1887年），台湾建行省，又增置福建台湾布政使 1人，驻台北。光绪二十一年（公元1895年），台湾被日本侵占，布政使与巡抚同时被裁撤。

    布政使司衙门内部机构，一般有经历司、照磨所及理问所。经历司有经历 1人（正六品），都事 1人（从七品），掌收发文书。照磨所有照磨 1人（从八品），掌照刷案卷（检察文书效率）。理问所有理问 1人（从六品），掌勘核刑名案件。另有库大使 1人（正八品），掌库藏之出纳。个别省还设有仓大使 1人（从九品），掌稽查粮仓。

    按察使司的按察使（省高级检察院院长），一般称“臬（聂音）司”，是司法机构。按察使为正三品官，权位次于布政使。其办事机构名称为“提刑按察使司”，通称“按察司衙门”。按察使与布政使合称为“两司”。全国共设按察使18人，即直隶、山东、山西、河南、江苏、安徽、江西、福建、浙江、湖北、湖南、陕西、甘肃、四川、广东、广西、云南、贵州等18省每省 1人。各省按察使内部机构，一般有经历司经历 1人（正七品），知事 1人（正八品），照磨所照磨 1人（正九品），司狱司司狱 1人（从九品）。知事掌勘察刑名。司狱掌检察系囚。经历、照磨所司与藩台同。

    藩、臬两司是宋代转运使及提刑的残余痕迹，被认为是一省的正式长官，而督、抚毕竟是特派员，所以明制藩臬是要定期朝觐的。清康熙中废去此制，藩、臬不再有直达皇帝之权（特殊情况例外）。乾隆以后，督、抚成为固定的封疆大吏，变为正式的长官，而藩、臬便失去行政上的独立性，降为督、抚之属员了。督、抚虽无权撤销藩、臬的职务，但可以在年终密考摺内出具考语，朝廷总是根据考语加以处分的。不过，作督、抚的也知道，今日的藩、臬就是未来的督、抚，故除非不得已外，也不肯轻易举劾。

    6.道员衙门

    明代的道员分属于两司，各有本身的官名。所谓某某道，是沿自元代的行政区域名称的，清初，设布政使左右参政、参议，驻守在一定地方，称为“守道”，每省无定员。又设按察使副使、佥（铅音）事，分巡某一带地方，称为“巡道”。（市长）清乾隆十八年（公元1753年），将原来的参政、参议、副使、佥事名称取销，守、巡两道一律称为“道员”，定为正四品。道员本是临时性的差使，从此以后就变为实官了。司、道本来平行，但由于后来道员脱离了司的关系，就直接成为司与府厅中间的一级。州县的文书先申府，府申道，道送司，司再呈督、抚。实际上道不能算正式行政区域，而且道员不一定都管地方行政。  

    自乾隆规定道员的品秩并成为实官之后，守、巡各道多加兵备衔，节制所辖境内都司、守备、千总、把总等武职，从此之后，职权益重，常与布、按两司相提并论，因为都是为督抚传布政令的大员。

   道员衙门内部人员，有典吏若干人，协助道员办事。有些道还设有库大使、仓大使，个别道还设攒典。

    7.知府衙门 

    府在唐、宋只限于在少数地区设立，而清代在全国普遍设府。府实际就等于唐、宋的州了。其地位较唐、宋为低。府的长官为知府，初为正四品，乾隆十八年（公元1753年）改为从四品。

    知府（省长）的佐贰（指辅助主官的副官）有同知（正五品）、通判（正六品），一般的府设同知、通判各1—2人，视事务繁简设置，无定员。知府衙门所属机构有经历司、照磨所、司狱司等单位。经历司有经历（正八品）、知事（正九品）各 1人，照磨所有照磨（从九品） 1人，司狱司有司狱（从九品） 1人，分掌府属各事。此外，各府还设有儒学，置教授 1人，掌教本府生员学习事务。少数府还分别设有库大使、仓大使、宣课司大使、税课司大使、检校等官。知府衙门之属官，也视事务繁简而置，无定员。

    8.直隶厅与散厅

    厅本来并不是固定的行政单位，因初期同知、通判常派出分防，专管某些事务，其派出之办事处名之为“厅”，以后就逐渐形成为固定的行政单位。此外，在少数民族聚居地区，不宜设州置县，也设厅，派同知、通判为其长官。一般的厅多属知府统辖，也有直属布政司管辖的，称为直隶厅。直隶厅与府、直隶州为同级单位，一般散厅则与州同级。

各厅的属官有经历、知事、照磨、库大使、司狱等，所掌略同于府属各官。以上各官不是每厅均有设置，。知事仅在湖南、云南两省设 7个厅，每厅 1人，共 7人。照磨有十五省设35个厅，每厅 1人，共35人。库大使仅山西绥远城厅设置 1人，其余不设。司狱仅在七省设13个厅，每厅 1人，共13人。此外，各厅还设有儒学，分别置教授、学正、教谕、训导等，每厅仅设 1人，掌厅属儒学事务。

    9.直隶州与散州 

    州是府属的地方行政单位，有的是因地而特设的；有的是重要的县改设的。统称散州，其规制与县相同。还有一种州，是直属于布政使司的，称为直隶州，都有属县，其规制与府同，直隶州与散州的长官都称为知州。直隶州知州，正五品；散州知州，从五品。知州掌一州治理。直隶州还管辖所属各县。 

    直隶州与散州的佐贰官（副官）有州同（从六品）、州判（从七品）。州同、州判，分掌粮务、水利、防海、管河诸职。直隶州与散州各有儒学，各设学正 1人（或增设训导 1人），掌本州所属儒学事务。

    直隶州与散州所属吏员尚有巡检、驿丞、闸官、税课司大使等。州属巡检掌缉捕盗贼，在紧要关隘设巡检所，各省少者1—2人，多者10多人，全国共有123 人。驿丞掌邮递与迎送官员事务，仅有 6个省设州属驿丞，共 8人。闸官掌水闸启闭事务。税课司大使掌商税之事。直隶州、散州还各设典吏若干人，协助知州办事，最少 4人，一般在10人以上，最多有20人的，这些人分吏、户、礼、兵、刑、工六房办事。

    10.知县衙门

    县是地方行政最基层组织，其长官称知县，正七品。知县掌一县治理，决讼断辟，劝农赈贫，讨猾除奸，兴养立教。凡贡士、读法、养老、祀神、靡所不综。清代划全国县1，369个。

    县的佐贰官有县丞 1人（正八品），主簿无定员（正九品），典史 1人（未入流）。县丞、主簿、分掌粮马、征税、户籍、缉捕诸职。典史掌稽检狱囚。事繁之县，县丞、主簿设置周全，事简之县，则不全设。全国共设县丞345 人，主簿55人（乾隆间全国有县丞414 人，主簿98人），若不设县丞、主簿之县，则由典史兼领其事。 

    县的属官还有巡检、驿丞、闸宫、课税大使、河泊所大使等。其职掌与州属官同。 

    此外，各县均设有儒学，一般都有教谕 1人，训导 1人，掌本县生员学习事务。

    各县还设典吏若干人，协助知县办事。每县少者5—6人，最多的有18人，一般都是12—14人。县丞、主簿以及典史、巡检、儒学等。亦各设攒典 1人，协助办事。各省的县衙门，一般都分吏、户、礼、兵、刑、工六房办事。

    清代的州、县制度极不健全，因而造成了地方吏治的特别腐败。州县官无用人权，执行州县政务的全靠吏役。官署既无足够的办公费用，俸禄又极其微簿，吏役几乎等于没有工资。这样，非法营私便成为公开的行为。上司及过路官员的供应索贿，各种临时任务的摊派，更使得州县官几乎成为专门伺应上司的官员。

    不但州县官，就是知府也无权自辟属员，他据于州县之上，既不能直接执行职务，又须奉承督抚司道的颜色，实际上就是尸位素餐。但知府比州县官的升迁略为容易些，一作州县官，差不多就是终身沦为下僚，而知府（特别是在省城的知府），则常有升道员的希望。

    府、州、县的官缺好坏差别很大，所以督、抚和布政、按察两司就得费尽心机，加以“酌委”。苦缺没有人肯任，就必须预先许以调剂。肥缺则是人所必争，又必须平沾利益。虽然府、州、县官基本上是由吏部铨选的，但也有由外补的，即使吏部铨选的，督、抚也有权加以调动。加上分发候补的人越来越多，都只要求署缺，而并不希望补缺，补缺之权在部，而署缺则督、抚有极大的自由。此外，督、抚对于属员非但可以随时参劾，还可以用人地不宜为由予以调动（清代定制：本省人不能做本省官，即使不同省而离原籍在五百里内，也必须回避。又直系亲属在同一省做官的，低职要回避高职）。也可以用留省察看的名义不许其到任。州县官若不合督、抚意者，凡是科甲出身，则以文理尚优为由，把他改任教职，所以地方官吏对于督、抚只好百般巴结，这几乎成为有清一代地方吏治的恶劣风气。