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2018-06-07 13:14:34

12号字
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1.顺天府
2.奉天府
3.总督衙门
4.巡抚衙门
5.布政使司与按察使司
6.道
7.府
8.厅
9.州
10.县

 

    1.顺天府

    清定都北京后,以北京为顺天府,设府尹(北京市长) 1人,掌京畿地方之事。自雍正元年(公元1723年)以后,特派大臣 1人兼管府尹事,从六部尚书、侍郎内选任。自乾隆八年(公元1743年)以后,顺天府所属共24州县,设西路、东路、南路、北路四厅,分管各州县事。

    康熙二十六年(公元1687年)于四路厅设同知(相当于今天的县长) 1人,分管所领各州县。初设时专掌捕盗,乾隆十九年(公元1754年)以后,兼管各州县钱粮。二十四年(公元1759年)以后,刑名案件也由各厅同知审转,并定四路厅的关防为“刑钱捕盗同知”。西路同知并管稽水利,其关防加“水利”二字。四厅各设典吏若干人(少者 2人,多至14人)协助同知办事。

    顺天府职官在兼管大臣与府尹之下,设有府丞(管行政)、治中(吏治)、通判(纪检)、经历(财务)、照磨(审计)、司狱(监狱),府学教授及训导,吏员,分掌所属事务。以上各官,除府学教授、训导有满员 2人外,其余都是汉人。

    府丞自有办事衙门,管理学校、考试之事;治中办理钱粮,户籍、田土等事;通判办理词讼、礼仪及杂项事;经历、照磨、司狱的办事机构为经历司、照磨所及司狱司。经历司掌收发文移,照磨所掌核对文书及乡试缮册弥封之事,并兼管贡院(顺天府乡、会试考场)校舍什物,司狱司掌刑部所送流徒人犯收押与发遣事务。以上三机构均有吏员协助办事。府学教授、训导分掌教习顺天府文、武学生。府学并兼保管书籍与文庙祭器、乐器。有继承、攒典各2人,协助办事。

    顺天府所属各州县,除直属两京县外,其他各州县地方事务,均要分别汇报顺天府及直隶总督查核。

    2.奉天府 

    清初,盛京地方设辽阳府,顺治十四年(公元1657年)改为奉天府,设府尹(陪都市长) 1人,掌盛京地方之事。乾隆二十七年(公元1762年)规定,由盛京将军节制。乾隆三十年(公元1765年),改派盛京六部侍郎 1人兼管。光绪二年(公元1876年)又改由盛京将军兼管,府尹加二品衔,以右副都御史行巡抚事。 

    奉天府的官僚机构略同于顺天府。

    3.总督衙门 

    清沿明制,划全国为若干大区,每区设总督(军区政委) 1人,正二品(若加尚书衔者为从一品),光绪三十三年(公元1907年)都建为行省,改盛京将军为东三省总督,并兼管三省将军事务。

    各省总督依例均有兼衔,雍正元年(公元1723年)规定,除授为尚书例兼都察院右都御史外,其余各省总督,俱为兵部右侍郎兼都察院右副都御史。所以,总督又兼有监察地方之权。

    各总督除节制所管省区内提督,总兵辖军外,又各有直属军队,名为“督标”。一般有中、左、右 3营,也有中、左、右、前、后 5营的。有的省还设“城守营”。闽浙更特设水师营和海防营。各省督校兵额各不相同,两江虽仅3营(中、左营及江宁城守营),而兵额最多,有四千余人。最少是陕甘、两湖,仅一千余人,其他则有两千多、三千多不等。各督标营均设有副将、参将、游击、都司、守备、千总、把总等官。

    4.巡抚衙门

    清于各省设巡抚,从二品,为一省之行政长官(省长),例兼都察院右副都御史,兵部侍郎衔。掌考察全省地方官员。本省关税、漕政等也总归巡抚掌管。若有用兵,则督理粮饷。每年乡试,例由巡抚督试,武科则由巡抚主考。各省巡抚也如总督,都自有直属军营,名为“抚标”。巡抚又多兼提督衔,节制本省各镇总兵。其职权稍次于总督,无总督之省,则更是独当一面,所以巡抚与总督同是地方大员。

    各省巡抚兼提督衔的,在清初则是个别,以后逐渐增多,到光绪年间,所有巡抚均兼提督衔,并都加兼理粮饷衔。巡抚直属之“抚标”,一般有左右 2营(有几省设有城守营或捕盗营的),最多为 4营,其兵额以新疆为最多。各抚标最高武职官为参将,以下有游击、都司等,与督标同。 

    各省巡抚衙门内部组织,仅有书吏人员,且以陕西、贵州两省最多。至光绪三十三年(公元1907年),安徽巡抚冯煦奏设辅助各员,佐理文牍,分科办事,设有秘书、助理秘书、参事等职,并设会议厅。此后,各省也照章增设。

在清代前期,总督、巡抚所辖省区还未十分确定,中期以后,才确定设八督十二抚。总督、巡抚的职权也随着时代而有不同。前期督权远过抚权。总督兼辖区域有包括3省的,例如两江总督按例辖江苏、安徽、江西3省。而后期安徽、江西两省巡抚即不再听从总督指挥。至于衙门设在同一城里的总督、巡抚(如两广总督与广东巡抚同驻广州),经常发生摩擦并相互牵制。为解决这个矛盾,只好把与总督同城之巡抚衙门裁撤,以总督兼巡抚职。此外,总督之衔称也与明代有异同,例如直隶本来不是省区名,而以直隶总督为各省总督的领袖,又如四川总督皆兼巡抚事,为有督无抚之省区。至于总督、巡抚带兵部、都察院衔,似乎是唐代观察使带台省官的遗制,而其实又有不同,唐代的观察使是差遣,而清代的总督、巡抚已变为实官,带部院衔是藉以表示为朝廷特派之部院大臣,非此即不能兼辖文武,行使纠察权,使地方官吏一律听其命令。

    5.布政使司与按察使司

    布政使司的布政使(省长),一般称“藩司”,又称“方伯”。清代的布政使品级与巡抚同,是从二品官。掌一省之行政和财赋之出纳。国家政令由他向府州县宣布,故又称“承宣布政使司”。每十年将全省户籍、税役、民数、田数,汇报于户部。各项重要政务,报于督抚议行。清初,于每省设左右布政使各 1人。顺治十八年(公元1661年),分江南布政使司为江苏、安徽各 2人。康熙二年(公元1663年),分陕西布政使司为陕西、甘肃各 2人。三年又分湖广布政使司为湖北、湖南各 2人。六年(公元1667年),去左右系衔,每省只设布政使 1人。光绪十年(公元1884年)新疆建为行省,增设甘肃、新疆布政使 1人,驻乌鲁木齐。光绪十三年(公元1887年),台湾建行省,又增置福建台湾布政使 1人,驻台北。光绪二十一年(公元1895年),台湾被日本侵占,布政使与巡抚同时被裁撤。

    布政使司衙门内部机构,一般有经历司、照磨所及理问所。经历司有经历 1人(正六品),都事 1人(从七品),掌收发文书。照磨所有照磨 1人(从八品),掌照刷案卷(检察文书效率)。理问所有理问 1人(从六品),掌勘核刑名案件。另有库大使 1人(正八品),掌库藏之出纳。个别省还设有仓大使 1人(从九品),掌稽查粮仓。

    按察使司的按察使(省高级检察院院长),一般称“臬(聂音)司”,是司法机构。按察使为正三品官,权位次于布政使。其办事机构名称为“提刑按察使司”,通称“按察司衙门”。按察使与布政使合称为“两司”。全国共设按察使18人,即直隶、山东、山西、河南、江苏、安徽、江西、福建、浙江、湖北、湖南、陕西、甘肃、四川、广东、广西、云南、贵州等18省每省 1人。各省按察使内部机构,一般有经历司经历 1人(正七品),知事 1人(正八品),照磨所照磨 1人(正九品),司狱司司狱 1人(从九品)。知事掌勘察刑名。司狱掌检察系囚。经历、照磨所司与藩台同。

    藩、臬两司是宋代转运使及提刑的残余痕迹,被认为是一省的正式长官,而督、抚毕竟是特派员,所以明制藩臬是要定期朝觐的。清康熙中废去此制,藩、臬不再有直达皇帝之权(特殊情况例外)。乾隆以后,督、抚成为固定的封疆大吏,变为正式的长官,而藩、臬便失去行政上的独立性,降为督、抚之属员了。督、抚虽无权撤销藩、臬的职务,但可以在年终密考摺内出具考语,朝廷总是根据考语加以处分的。不过,作督、抚的也知道,今日的藩、臬就是未来的督、抚,故除非不得已外,也不肯轻易举劾。

    6.道员衙门

    明代的道员分属于两司,各有本身的官名。所谓某某道,是沿自元代的行政区域名称的,清初,设布政使左右参政、参议,驻守在一定地方,称为“守道”,每省无定员。又设按察使副使、佥(铅音)事,分巡某一带地方,称为“巡道”。(市长)清乾隆十八年(公元1753年),将原来的参政、参议、副使、佥事名称取销,守、巡两道一律称为“道员”,定为正四品。道员本是临时性的差使,从此以后就变为实官了。司、道本来平行,但由于后来道员脱离了司的关系,就直接成为司与府厅中间的一级。州县的文书先申府,府申道,道送司,司再呈督、抚。实际上道不能算正式行政区域,而且道员不一定都管地方行政。  

    自乾隆规定道员的品秩并成为实官之后,守、巡各道多加兵备衔,节制所辖境内都司、守备、千总、把总等武职,从此之后,职权益重,常与布、按两司相提并论,因为都是为督抚传布政令的大员。

   道员衙门内部人员,有典吏若干人,协助道员办事。有些道还设有库大使、仓大使,个别道还设攒典。

    7.知府衙门 

    府在唐、宋只限于在少数地区设立,而清代在全国普遍设府。府实际就等于唐、宋的州了。其地位较唐、宋为低。府的长官为知府,初为正四品,乾隆十八年(公元1753年)改为从四品。

    知府(省长)的佐贰(指辅助主官的副官)有同知(正五品)、通判(正六品),一般的府设同知、通判各1—2人,视事务繁简设置,无定员。知府衙门所属机构有经历司、照磨所、司狱司等单位。经历司有经历(正八品)、知事(正九品)各 1人,照磨所有照磨(从九品) 1人,司狱司有司狱(从九品) 1人,分掌府属各事。此外,各府还设有儒学,置教授 1人,掌教本府生员学习事务。少数府还分别设有库大使、仓大使、宣课司大使、税课司大使、检校等官。知府衙门之属官,也视事务繁简而置,无定员。

    8.直隶厅与散厅

    厅本来并不是固定的行政单位,因初期同知、通判常派出分防,专管某些事务,其派出之办事处名之为“厅”,以后就逐渐形成为固定的行政单位。此外,在少数民族聚居地区,不宜设州置县,也设厅,派同知、通判为其长官。一般的厅多属知府统辖,也有直属布政司管辖的,称为直隶厅。直隶厅与府、直隶州为同级单位,一般散厅则与州同级。

各厅的属官有经历、知事、照磨、库大使、司狱等,所掌略同于府属各官。以上各官不是每厅均有设置,。知事仅在湖南、云南两省设 7个厅,每厅 1人,共 7人。照磨有十五省设35个厅,每厅 1人,共35人。库大使仅山西绥远城厅设置 1人,其余不设。司狱仅在七省设13个厅,每厅 1人,共13人。此外,各厅还设有儒学,分别置教授、学正、教谕、训导等,每厅仅设 1人,掌厅属儒学事务。

    9.直隶州与散州 

    州是府属的地方行政单位,有的是因地而特设的;有的是重要的县改设的。统称散州,其规制与县相同。还有一种州,是直属于布政使司的,称为直隶州,都有属县,其规制与府同,直隶州与散州的长官都称为知州。直隶州知州,正五品;散州知州,从五品。知州掌一州治理。直隶州还管辖所属各县。 

    直隶州与散州的佐贰官(副官)有州同(从六品)、州判(从七品)。州同、州判,分掌粮务、水利、防海、管河诸职。直隶州与散州各有儒学,各设学正 1人(或增设训导 1人),掌本州所属儒学事务。

    直隶州与散州所属吏员尚有巡检、驿丞、闸官、税课司大使等。州属巡检掌缉捕盗贼,在紧要关隘设巡检所,各省少者1—2人,多者10多人,全国共有123 人。驿丞掌邮递与迎送官员事务,仅有 6个省设州属驿丞,共 8人。闸官掌水闸启闭事务。税课司大使掌商税之事。直隶州、散州还各设典吏若干人,协助知州办事,最少 4人,一般在10人以上,最多有20人的,这些人分吏、户、礼、兵、刑、工六房办事。

    10.知县衙门

    县是地方行政最基层组织,其长官称知县,正七品。知县掌一县治理,决讼断辟,劝农赈贫,讨猾除奸,兴养立教。凡贡士、读法、养老、祀神、靡所不综。清代划全国县1,369个。

    县的佐贰官有县丞 1人(正八品),主簿无定员(正九品),典史 1人(未入流)。县丞、主簿、分掌粮马、征税、户籍、缉捕诸职。典史掌稽检狱囚。事繁之县,县丞、主簿设置周全,事简之县,则不全设。全国共设县丞345 人,主簿55人(乾隆间全国有县丞414 人,主簿98人),若不设县丞、主簿之县,则由典史兼领其事。 

    县的属官还有巡检、驿丞、闸宫、课税大使、河泊所大使等。其职掌与州属官同。 

    此外,各县均设有儒学,一般都有教谕 1人,训导 1人,掌本县生员学习事务。

    各县还设典吏若干人,协助知县办事。每县少者5—6人,最多的有18人,一般都是12—14人。县丞、主簿以及典史、巡检、儒学等。亦各设攒典 1人,协助办事。各省的县衙门,一般都分吏、户、礼、兵、刑、工六房办事。

    清代的州、县制度极不健全,因而造成了地方吏治的特别腐败。州县官无用人权,执行州县政务的全靠吏役。官署既无足够的办公费用,俸禄又极其微簿,吏役几乎等于没有工资。这样,非法营私便成为公开的行为。上司及过路官员的供应索贿,各种临时任务的摊派,更使得州县官几乎成为专门伺应上司的官员。

    不但州县官,就是知府也无权自辟属员,他据于州县之上,既不能直接执行职务,又须奉承督抚司道的颜色,实际上就是尸位素餐。但知府比州县官的升迁略为容易些,一作州县官,差不多就是终身沦为下僚,而知府(特别是在省城的知府),则常有升道员的希望。

    府、州、县的官缺好坏差别很大,所以督、抚和布政、按察两司就得费尽心机,加以“酌委”。苦缺没有人肯任,就必须预先许以调剂。肥缺则是人所必争,又必须平沾利益。虽然府、州、县官基本上是由吏部铨选的,但也有由外补的,即使吏部铨选的,督、抚也有权加以调动。加上分发候补的人越来越多,都只要求署缺,而并不希望补缺,补缺之权在部,而署缺则督、抚有极大的自由。此外,督、抚对于属员非但可以随时参劾,还可以用人地不宜为由予以调动(清代定制:本省人不能做本省官,即使不同省而离原籍在五百里内,也必须回避。又直系亲属在同一省做官的,低职要回避高职)。也可以用留省察看的名义不许其到任。州县官若不合督、抚意者,凡是科甲出身,则以文理尚优为由,把他改任教职,所以地方官吏对于督、抚只好百般巴结,这几乎成为有清一代地方吏治的恶劣风气。

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